Wie (un)demokratisch ist die EU?

Beitrag von Jürgen Klute

Der Wahlkampf für die nächsten Europawahlen im Mai d.J. hat längst begonnen. Das ist die Zeit, in der EU-Skeptiker*innen und EU-Gegner*innen gerne auf die EU eindreschen. Ein beliebter Vorwurf ist, die EU sei undemokratisch und das Europäische Parlament sei gar kein vollwertiges, da es nicht wirklich mitbestimmen könne, keine Entscheidungskompetenzen über den EU-Haushalt habe und auch keine Gesetzesvorlagen einbringen dürfe. Das Europäische Parlament hätte letztlich nichts zu sagen. Außerdem hätte das Europäische Parlament keinen Einfluss auf die Zusammensetzung und auf die Arbeit der EU-Kommission.

Wenn das so wäre, dann wäre das tatsächlich ein schwerwiegendes Demokratiedefizit der EU.

Um diese Frage zu klären, lohnt ein Blick in den „Vertrag zur Europäischen Union“ und den „Vertrag zur Arbeitsweise der Europäischen Union“, die zusammen den Lissabon Vertrag bilden.

Das Ko-Gesetzgebungsverfahren

Der „Vertrag zur Europäischen Union“ gibt auf die beiden ersten Vorwürfe gegen die EU eine eindeutige Antwort. In Artikel 14 heißt es:

(1) Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Rat als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Es erfüllt Aufgaben der politischen Kontrolle und Beratungsfunktionen nach Maßgabe der Verträge. Es wählt den Präsidenten der Kommission.

Und in Artikel 16 des Vertrags wird dies noch einmal hervorgehoben:

(1) Der Rat wird gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Zu seinen Aufgaben gehört die Festlegung der Politik und die Koordinierung nach Maßgabe der Verträge.

Mit anderen Worten: Der EU-Rat, in dem die Regierungen der Mitgliedsländer vertreten sind, und das Europäische Parlament, dass von den Bürger*innen der EU direkt gewählt ist und diese innerhalb der EU vertritt, sind Ko-Gesetzgeber. In der Praxis sieht das so aus, dass ein Gesetz (EU-Richtlinie oder EU-Verordnung) nur dann angenommen ist, wenn es sowohl im Rat als auch im Parlament eine entsprechende Mehrheit gibt. Gibt es in einer der beiden Kammern keine Mehrheit, dann gibt es auch kein Gesetz.

Der EU-Haushalt

Dieses Entscheidungsverfahren (s.o.) gilt auch für den Haushalt. Es gibt allerdings eine kleine Einschränkung: Das Gesamtvolumen eines Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) wird vom Rat festgelegt. Das Parlament kann dem nur zustimmen oder ablehnen. Lehnt das Parlament den Gesamtrahmen ab, dann gilt in der neuen Periode des MFR (sie dauert derzeit 7 Jahre) der MFR der ausgelaufenen Periode so lange weiter, bis es zu einer Einigung zwischen Rat und Parlament kommt. Die Verteilung der Haushaltsmittel auf die einzelnen Positionen unterliegt dann aber wieder dem Ko-Gesetzgebungsverfahren.

Die EU-Kommission und ihr Präsident

In Artikel 17 (7) des „Vertrags zur Europäischen Union“ heißt es:

Der Europäische Rat schlägt dem Europäischen Parlament nach entsprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament. Das Europäische Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Erhält dieser Kandidat nicht die Mehrheit, so schlägt der Europäische Rat dem Europäischen Parlament innerhalb eines Monats mit qualifizierter Mehrheit einen neuen Kandidaten vor, für dessen Wahl das Europäische Parlament dasselbe Verfahren anwendet.

Der Präsident bzw. die Präsidentin der EU-Kommission wird zwar vom EU-Rat vorgeschlagen. Doch das Europäische Parlament entscheidet über den Vorschlag des Rates.

Die einzelnen Kommissare werden von den Mitgliedsländern vorgeschlagen. Der Rat schlägt dann eine Gesamtliste von Kommissar*innen vor. Jede*r einzelne Kommissar*innen muss sich dann einer Anhörung durch die für den jeweiligen Arbeitsbereich zuständigen Ausschüsse des EU-Parlaments stellen. Diese Anhörungen finden öffentlich statt und sind auch im Internet nach zu verfolgen. Das Parlament kann vorgeschlagene Kandidat*innen zurückweisen. Das geschieht auch tatsächlich. In solchen Fällen muss das betroffene Mitgliedsland einen anderen Kandidaten bzw. eine andere Kandidatin benennen, der bzw. die sich dann erneut einer Anhörung durch den zuständigen Parlamentsausschuss unterziehen muss. Wenn das Parlament keine Einwände gegen die vom Rat vorgeschlagene Liste hat, dann setzt der Rat die Liste an. Wörtlich heißt es dazu im Vertrag zur Europäischen Union, Artikel 17 (7), Absatz 2:

Der Rat nimmt, im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten, die Liste der anderen Persönlichkeiten an, die er als Mitglieder der Kommission vorschlägt. Diese werden auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten entsprechend den Kriterien nach Absatz 3 Unterabsatz 2 und Absatz 5 Unterabsatz 2 ausgewählt.

Bis Ende Oktober 2014 galt, das jedes EU-Mitgliedsland eine*n Kommissar*in stellt (siehe Vertrag zur Europäischen Union, Artikel 17 (4)). Da nach diesem Verfahren die Kommission mit jedem weiteren Mitgliedsland um eine*n Kommissar*in vergrößert wird, wurde dieses Verfahren im Lissabon Vertrag verändert. Zum 1. November 2014 trat die folgende Regelung in Kraft:

Ab dem 1. November 2014 besteht die Kommission, einschließlich ihres Präsidenten und des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, aus einer Anzahl von Mitgliedern, die zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht, sofern der Europäische Rat nicht einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt. (Vertrag zur Europäischen Union, Artikel 17 (5))

Auch das Verfahren zur Bestimmung der Kommissare ist keineswegs undemokratisch, denn sie werden ja von den zuständigen demokratisch legitimierten Gremien der Mitgliedsländer nominiert – und es gibt einen Abstimmungsprozess mit dem Europäischen Parlament zu der vom Rat vorgeschlagenen Liste. Mit diesem vielleicht etwas umständlichen Verfahren wird sicher gestellt, dass alle Mitgliedsländer – eben auch die kleineren – in die Arbeit der Kommission eingebunden werden – wenn auch nach dem neuen Verfahren nicht mehr gleichzeitig sondern rotierend.

Diese Art der Einbindung der Mitgliedsländer kann man kritisieren. Man kann dieser Konstruktion vorhalten, dass so der Einfluss der Mitgliedsländer überproportional sei, da sie ja schon im Rat eingebunden sind. Da die EU aber nicht über ein Macht- und Gewaltmonopol verfügt wie die Mitgliedsstaaten, ist die EU bei der Durchsetzung der Gesetzgebungsverfahren vor allem auf Akzeptanz angewiesen. Die Einbindung aller Mitgliedsstaaten in die Arbeit der Kommission wirkt sich ohne Zweifel verstärkend auf die Akzeptanz der EU in den Mitgliedsländern aus. Grundsätzlich aber ist die Einbindung aller Mitgliedsstaaten in die Arbeit der Kommission nicht undemokratisch, sondern eine demokratische Notwendigkeit.

Eine Alternative wäre, dass Kommissar*innen nicht nach dem Prinzip der Beteiligung aller Mitgliedsstaaten bestimmt würden, sondern dass das Europäische Parlament eine an politischen Fachgebieten ausgerichtete Anzahl von Kommissar*innen aus seiner Mitte oder nach anderen Auswahlkriterien und möglicherweise auch von einem zusätzlichen Nominierungsgremium vorgeschlagenen Personen aus der EU wählt. Damit stünde dann aber nicht mehr die Beteiligung aller Mitgliedsstaaten im Vordergrund, sondern fachliche bzw. machtpolitische Aspekte, die zulasten einer Beteiligung aller – vermutlich insbesondere kleiner Mitgliedsländer – ginge. Auch das wäre demokratisch aber eben nicht demokratischer als das jetzige Verfahren.
Da aus historischen Gründen (Überwindung militärischer Konfliktlösungsstrategien) das Konsensprinzip in der EU eine hervorgehobene Rolle spielt, ist die Entscheidung für das jetzige Verfahren zur Bestimmung er Kommissar*innen zumindest nachvollziehbar.

Nach Artikel 17 (8) des „Vertrags zur Europäischen Union“ muss die EU-Kommission ihre Arbeit gegenüber dem Europäischen Parlament verantworten:

Die Kommission ist als Kollegium dem Europäischen Parlament verantwortlich. Das Europäische Parlament kann nach Artikel 234 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einen Misstrauensantrag gegen die Kommission annehmen. Wird ein solcher Antrag angenommen, so müssen die Mitglieder der Kommission geschlossen ihr Amt niederlegen, und der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik muss sein im Rahmen der Kommission ausgeübtes Amt niederlegen.

Praktisch bedeutet das, dass die Kommissar*innen mehrfach jährlich dem jeweils für ihren Arbeitsbereich zuständigen Parlamentsausschuss gegenüber Bericht erstatten über ihre Arbeit und über ihre zukünftigen Arbeitsvorhaben und diese dann im Ausschuss zur Diskussion stellen.

Das Europäische Parlament hat weiterhin das Recht, einen Misstrauensantrag gegen die Kommission zu stellen. Wird ein solcher Antrag vom Parlament angenommen, dann muss die EU-Kommission geschlossen zurücktreten. Auch das ist keineswegs nur eine theoretische Möglichkeit. Bereits die Ankündigung eines solchen Antrags führte 1999 zum geschlossenen Rücktritt der damaligen Kommission.

Das Initiativrecht

Etwas komplizierter ist die Sache mit dem Initativrecht. Artikel 17 (2) des „Vertrags zur Europäischen Union“ sagt dazu:

Soweit in den Verträgen nichts anderes festgelegt ist, darf ein Gesetzgebungsakt der Union nur auf Vorschlag der Kommission erlassen werden. Andere Rechtsakte werden auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags erlassen, wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist.

Das klingt etwas unkomplizierter als es ist. Denn das Parlament ist keineswegs völlig außen vor bei der Initiierung von Gesetzen. Und auch nicht die EU-Brüger*innen.

Zu den Einflussmöglichkeiten von EU-Bürger*innen heißt es in Artikel 11 des „Vertrags zur Europäischen Union“:

(1) Die Organe geben den Bürgerinnen und Bürgern und den repräsentativen Verbänden in geeig-neter Weise die Möglichkeit, ihre Ansichten in allen Bereichen des Handelns der Union öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen.

(2) Die Organe pflegen einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsen-tativen Verbänden und der Zivilgesellschaft.

(3) Um die Kohärenz und die Transparenz des Handelns der Union zu gewährleisten, führt die Europäische Kommission umfangreiche Anhörungen der Betroffenen durch.

(4) Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Anzahl mindestens eine Million betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss, können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen. Die Verfahren und Bedingungen, die für eine solche Bürgerinitiative gelten, werden nach Artikel 24 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union festgelegt.

Zunächst einmal verpflichtet dieser Artikel die Organe der EU (und zwar alle!) zur Transparenz und zum Dialog mit den Bürger*innen. Das ist also ein Rechtsanspruch der Bürger*innen, der im so genannten Primärrecht der EU festgeschrieben ist. Das Primärrecht ist – auch wenn es nicht als solches bezeichnet wird – die Verfassung der EU.

Vor allem aber gibt Artikel 11 (4) den Bürger*innen in Form der Europäischen Bürgerinitiative das Recht eines indirekten Initiativrechts. Dieses Instrument ist noch relativ neu (eingeführt mit dem In-Kraft-Treten des Lissabon Vertrags in 2009) und sicher auch verbesserungsfähig. Trotzdem können Bürger*innen mit diesem Instrument die Kommission zur Vorlage eines Gesetzgebungsverfahrens drängen. Seit seiner Einführung wurde dieses Instrument bereits wiederholt genutzt.

Auch das Europäische Parlament verfügt über ein indirektes Initiativrecht, das ihm ermöglicht, legislative Initiativberichte auszuarbeiten, die die Kommission auffordern, ein entsprechendes Gesetzgebungsverfahren auf den Weg zu bringen. In Artikel 225 des „Vertrags zur Arbeitsweise des Europäischen Parlaments“ heißt es dazu:

Das Europäische Parlament kann mit der Mehrheit seiner Mitglieder die Kommission auffordern, geeignete Vorschläge zu Fragen zu unterbreiten, die nach seiner Auffassung die Ausarbeitung eines Unionsakts zur Durchführung der Verträge erfordern. Legt die Kommission keinen Vorschlag vor, so teilt sie dem Europäischen Parlament die Gründe dafür mit.

Dieses Instrument wird vom Europäischen Parlament regelmäßig genutzt. Und in vielen Fällen ist das Parlament damit erfolgreich.

In der Tat entspricht dieses indirekte Initiativrecht nicht dem Initativrecht des Bundestages. Doch muss man ernüchternd feststellen, dass Oppositionsparteien im Bundestag zwar Gesetzesvorschläge direkt einbringen können. Nur wann hat eine Bundesregierung einmal einen solchen Gesetzesvorschlag einer Oppositionspartei angenommen? Für die Mehrheitsfraktionen ist das Initiativrecht in der Regel bedeutungslos, da sie nicht gegen die „eigene“ Regierung strittige Gesetzesvorschläge einbringen werden. Die Struktur und Arbeitsweise des Bundestages, die sich deutlich von der des Europäischen Parlaments unterscheidet, macht das Initiativrecht zu einem praktisch wirkungslosen Instrument. Im Vergleich erweist sich das deutlich schwächere indirekte Initiativrecht des Europäischen Parlaments als praktisch wirksamer als das Initiativrecht des Bundestages, dessen Relevanz eher von theoretischer Bedeutung ist.

Es lässt sich aber noch viel grundsätzlicher fragen, ob ein Initiativrecht ein relevantes Kriterium zur Bewertung der demokratischen Qualität eines Parlaments ist. Offenbar haben auch andere Parlamente ein eingeschränktes Initiativrecht. So vermerkt etwa Dominic Johnson in einem Artikel über den im britischen Unterhaus gescheiterten Brexit-Deal von Theresa May, dass das britische Parlament nur kostenneutrale Gesetze einbringen darf. Die Einbringung von mit Kosten verbundenen Gesetzen ist hingegen der britische Regierung vorbehalten (Dominic Johnson: Nach Nein zu Brexit-Deal: Anarchy in the UK, taz vom 16.01.2018). Niemand käme auf die Idee, deshalb dem britischen Unterhaus, das zu den ältesten demokratischen Institutionen in Europa zählt, seinen demokratischen Charter abzusprechen.

Man kann noch grundsätzlicher fragen, ob eine Demokratie nur dann demokratisch ist, wenn diejenige Institution, die über Gesetze entscheidet, auch das Recht hat, Gesetze einzubringen. Diese Frage kann man mit einem schlichten Nein beantworten. So verweist etwa der belgische Intellektuelle David van Reybrouck in seinem Buch „Gegen Wahlen“ (David van Reybrouck: Gegen Wahlen. Warum Abstimmen nicht demokratisch ist, Göttingen 2017, 4. Aufl.) darauf, dass in der antiken griechischen Demokratie die Volksversammlung über Gesetze entschied. Entworfen wurden die Gesetze hingegen vom Rat der 500 (Reybrouck, S. 73). Gesetzeseinbringung und die Abstimmung über Gesetze war also in der Athener Demokratie auf zwei unterschiedliche Gremien verteilt.

Reybrouck sieht in Wahlen und Wahlkämpfen ein Kernproblem heutiger Demokratien, da sie – unterstützt durch moderne Medien, insbesondere durch soziale Medien – Populisten und politische Hasardeure begünstigen, die den politischen Raum vergiften und zerstören. Deshalb geht er in seinem Buch der Frage nach, ob es Alternativen zu Wahlen gibt. Nach Reybrouck galten Wahlen bis zur französischen Revolution als aristokratisch und nicht als demokratisch. Als demokratisch, so Reybrouck weiter, galt davor seit der Antike das Losverfahren, mit dessen Hilfe politische Funktionen und Ämter vergeben wurden. In seinem Buch stellt er dann auf der Grundlage heutiger Forschungen und Experimente ein erneuertes als „deliberative Demokratie“ bezeichnetes Demokratiemodell vor und zur Diskussion. Nach diesem Modell gibt es sechs verschiedene Gremien, auf die sich ein Gesetzgebungsprozess verteilt (Reybrouck, S. 146 f.):

Ein Agenda Council stellt die Arbeitsagenda auf und benennt Themen für eine Gesetzgebung.

Ein Interest Council (an dem sich Bürger*innen direkt beteiligen können) macht Vorschläge für themengebundene Gesetzgebung.

Review Panels arbeiten dann anhand der Vorschläge der Interest Panels und der Vorschläge von Experten Gesetzesvorschläge aus.

Die Policy Jury stimmt nach öffentlicher Präsentation in geheimer Wahl über die Gesetzesvorschläge ab.

Ein Rules Council entscheidet über die Regeln und Verfahren der Gesetzgebungsarbeit.

Und ein Oversight Council kontrolliert den Gesetzgebungsprozess und bearbeitet Beschwerden.

In diesem sicher etwas ungewöhnlichen Gremien-Gefüge fallen also auch die Funktion der Gesetzesvorbereitung und -einbringung und die Abstimmung über die Gesetzesvorschläge auseinander. Und zwar gar nicht so viel anders, als es auf EU-Ebene heute schon geschieht.

Mit Rückgriff auf den Vorschlag von Reybrouck ließe sich das Gesetzgebungsverfahren der EU – die Kommission arbeitet Gesetzesvorschläge aus, Parlament und Rat beraten und ändern jeweils eigenständig die Vorlage und kommen dann in einem Triolog-Prozess, an dem Parlament, Rat und Kommission beteiligt sind, zu einem gemeinsamen Text, der dann jeweils in Parlament und Rat abgestimmt wird – auch als ein Schritt in Richtung der von ihm skizzierten deliberativen Demokratie verstehen. Aus einer solchen Perspektive wäre das Gestzgebungsverfahren der EU nicht als undemokratisch zu interpretieren, sondern als Vorwegnahme einer mittlerweile überfälligen Modernisierung unserer Demokratien, also als höchst fortschrittlich.

Es gibt offenbar unterschiedliche Formen der Demokratie und nicht nur die eine richtige der Bundesrepublik Deutschland. Demokratien sind keine starren Gebilde, sondern als soziale Gebilde formbar, entwicklungsfähig, dynamisch. Die Behauptung, die EU oder das Europäische Parlament sei undemokratisch oder nur unzulänglich demokratisch, lässt sich aus den oben verhandelten Fragen so nicht ableiten. Das schließt nicht aus, nach Verbesserungsmöglichkeiten und Veränderungsbedarfen zu fragen. Wenn, dann müsste vor allem nach dem Institutionengefüge der EU insgesamt gefragt werden. Dann käme der EU-Rat sehr schnell in den Fokus der Diskussion und auch die Frage nach einer europäischen Ausgleichsunion, wie sie von dem Linken-Politiker Axel Troost und der Grünen-Politikerin Lisa Paus (Eine Europäische Ausgleichsunion – Die Währungsunion 2.0) gestellt wird – oder noch etwas zugespitzter die Frage nach einer Weiterentwicklung der EU in Richtung einer Europäischen Republik, wie sie seit einiger Zeit vor allem von Ulrike Guérot, Robert Menasse und Milo Rau gestellt wird.