Beitrag von Jürgen Klute

“Wenn Europa sich nicht um seine eigene Sicherheit kümmert, wird es niemand sonst tun.” So zitierte Die Zeit (Verteidigungsfonds soll Europa unabhängiger machen, 30.11.2018) kürzlich den Präsidenten der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker.

In der Sache hat Juncker ohne Zweifel Recht. Die Frage ist nur, wie Europa sich um seine eigene Sicherheit kümmern soll. Obgleich die Kommission oft in einem etwas pathetischen Ton als Wahrerin und Wächterin der EU-Verträge bezeichnet wird, ist sie auf die Idee gekommen, die Sicherheit Europas militärisch zu gewährleisten. Dazu soll ein EU-Verteidigungsfonds eingerichtet werden, in den die Mitgliedsländer einzahlen.

Dass diese Idee der Gründungsidee der EU bzw. ihrer Vorläuferorganisationen als Friedensprojekt diametral entgegensteht, ist der Kommission offenbar nicht aufgefallen. Daran musste sie erst der Bremer Völkerrechtler Andreas Fischer-Lescano erinnern. Im Auftrag der GUE/NGL – also der linken Fraktion im Europäischen Parlament – hat Fischer-Lescano ein Gutachten zur Zulässigkeit eines EU-Verteidigungsfonds erstellt. Darin kommt er zu dem eindeutigen Schluss, dass der EU-Verteidigungsfonds nicht rechtskonform mit den EU-Verträgen ist.

Die Förderung von Industrie und Forschung im Sektor Verteidigung, so Fischer-Lescano, ist in der GASP (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) gesondert geregelt. Es gibt dort eine spezielle institutionelle Ausgestaltung (Europäische Verteidigungsagentur) und eine spezielle Regel für die Finanzierung der Maßnahmen: Sie dürfen nämlich nicht aus dem Unionshaushalt, sondern nur aus den Haushalten der Mitgliedsstaaten finanziert werden. Mit dem beabsichtigten EU-Verteidigungsfonds, so Fischer-Lescano weiter, missachte die Kommission diese Regeln. Sie versucht eine Umdeklaration der Aufgaben des Verteidigungsfonds. Das aber sei ein handwerklicher Fehler und eine offensichtliche Rechtswidrigkeit. Da der Kommissions-Vorschlag die lex specialis in der GASP missachtet, stellt er einen qualifizierten Verstoß gegen Unionsrecht dar, so das Urteil des Völkerrechtlers.

Nun denkt man, die Kommission kennt die EU-Verträge und hat sich vor der Veröffentlichung eines solchen Vorschlags, einen Verteidigungsfonds einzurichten, anhand der Verträge davon überzeugt, das der Fond rechtmäßig ist.

Doch das scheint nicht der Fall zu sein. Zwar behauptet die Kommission, sie habe zu der Frage der Vereinbarkeit mit den GASP-regeln interne Gutachten eingeholt, die die Vereinbarkeit mit den EU-Verträgen nachweisen. Doch ein solches Gutachten der juristischen Dienste ist bisher nicht vorgelegt worden. Entweder existiert es nicht oder die Kommission hält es unter Verschluss. Wenn Letzteres der Fall ist, sollte die Kommission ein solches Gutachten schnellstens öffentlich machen. Dann würde man, so Fischer-Lescano, rasch sehen können, dass damit etwas nicht stimmt. Die Gutachten, die es gibt, so der Völkerrechtler auf Nachfrage, sparen die entscheidenden Fragen der Vereinbarkeit mit der GASP entweder gänzlich aus (Juristischer Dienst des Rates, 11422/18 v. 25.7.2018, Fn. 40) oder sie unterstützen das Ergebnis, dass der geplante Verteidigungsfonds rechtswidrig in den Aufgabenbereich der Europäischen Verteidigungsagentur übergreift (so explizit: Juristischer Dienstes des Rates v. 23.11.2017, 14876/17, Ziff. 45). Davon, dass es interne Gutachten gäbe, die die Rechtmäßigkeit des geplanten Vorhabens belegen, kann also nicht im entferntesten die Rede sein, schließt Fischer-Lescano.

Wie wird nun die Kommission bzw. der EU-Rat mit dieser Situation umgehen? Als 2011/2012 der Rat den Fiskalpakt in die EU-Verträge schreiben wollte, gelang das aufgrund fehlender Einstimmigkeit im Rat nicht. Ersatzweise wurde der Fiskalpakt dann als eine Art Zwischenstaatlicher Vertrag verfasst. Könnte beispielsweise der Rat im Blick auf den EU-Verteidigungspakt einen ähnlichen Weg gehen?

Fischer-Lesano hält ein solches Vorgehen des EU-Rates im Rahmen der EU-Verträge – anders als im Falle des Fiskalpaktes oder des Bypass-Vertrages zum ESM – für rechtlich unzulässig. Laut EuGH müssten auch solche Verträge im Einklang mit dem Unionsrecht stehen (vergl. die Rechtssache Pringle). Das wäre hier aber nicht der Fall, weil eben die GASP eine spezifische Ausgestaltung für die verteidigungsbezogene Industrie- und Forschungsförderung vorsieht, die auch ein einfacher völkerrechtlicher Vertrag nicht ändern könne. Der Rat könne den Vertrag also nicht einseitig ändern und auch das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren scheide aus, da es eben militärische und verteidigungspolitische Bezüge der Maßnahme gäbe, so der Bremer Völkerrechtler weiter.

Die Rechtslage scheint damit eindeutig zu sein. Fischer-Lescano steht mit seiner Einschätzung der Rechtslage keineswegs allein. Wie Der Spiegel am 10.12.2018 berichtete, sieht auch der Göttinger EU-Rechtler Alexander Thiele in dem Kommissionsvorschlag einen Verstoß gegen die EU-Verträge (Juristen halten EU-Verteidigungsfonds für illegal).

Allerdings wurde die „Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds“ am 12.12.2018 trotz der rechtlichen Einwände vom Europäischen Parlament gebilligt. Eine Verhinderung des Verteidigungsfonds dürfte damit nur mehr auf dem Rechtsweg möglich sein. Somit stellt sich die Frage, wer gegen die Einrichtung des Fonds rechtlich vorgehen kann. Das Gutachten von Andreas Fischer-Lescano gibt auf diese Frage eine klare Antwort:

Gegen die kompetenzwidrige Errichtung des EVF steht der Rechtsweg zum EuGH und auch zum BVerfG offen. Der EuGH kann von privilegiert Klageberechtigten (EP, Rat, KOM, Mitgliedsstaaten) im Wege der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV angerufen werden, ohne ein spezifisches Interesse vorweisen zu müssen. Nichtprivilegierte Klageberechtigte – wie einzelne Unternehmen, ggf. auch Forschungsinstitutionen und von Fördermaßnahmen anderweitig Betroffene – müssen jeweils ein spezifisches Klageinteresse vorweisen. Auch eine Subsidiaritätsklage zum EuGH – nach Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll als Unterfall der Nichtigkeitsklage konzipiert – ist zulässig. Die Voraussetzungen richten sich nach nationalem Recht (in Deutschland Art. 23 Abs. 1a S. 2 GG i.V.m. § 12 IntVG). Da durch die Errichtung des EVF in evidenter Weise zentrale Kompetenznormen des Unionsrechts und damit auch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung aus Art. 23 GG verletzt werden, kann auch das BVerfG im Wege des Organstreits und der Verfassungsbeschwerde mit der ultra vires-Rüge angerufen werden. Auch ein Eilverfahren vor dem BVerfG mit dem Ziel, die deutsche Vertretung im Rat zu einer Ablehnung des VO-Vorschlages und zur Ergreifung weiterer Maßnahmen gegen die Einrichtung des EVF zu verpflichten, ist möglich.

Offen ist jedoch bislang die Frage, ob sich ein*e Kläger*in findet. Immerhin heißt es in einer Stellungnahme der deutschen Delegation der Linken im Europäischen Parlament (die gegen die Einrichtung des Fonds stimmte), man wolle „gemeinsam mit der Bundestagsfraktion Die Linke alle politischen und rechtlichen Möglichkeiten ausschöpfen, um diese Politik zu stoppen“.

Klüger wäre es, Parlament, Kommission und Rat besinnen sich doch noch auf die Gründungsidee der EU, nämlich ein Friedensprojekt zu sein und verzichten ohne Gerichtsbeschluss auf das Vorhaben.

Friedensprojekt heißt konkret, politische Interessenkonflikte nicht mehr militärisch auszufechten, sondern politisch auf parlamentarischer und diplomatischer Ebene. In den Jahrzehnten ihres Bestehens hat die EU gezeigt, dass das möglich ist, wenn die dafür nötigen politisch-institutionellen Rahmenbedingungen geschaffen werden.

Die EU sollte sich daher nicht von einem Nationalisten wie Donald Trump zurück in den Militarismus drängen lassen, sondern ein auf auf ziviler Konfliktlösung basierendes Sicherheitskonzept entwickeln.

Die geografischen Voraussetzungen dafür sind nicht schlecht. Die EU wird überwiegend von Küsten begrenzt. Von dort sind keine Aggressionen gegen die EU zu erwarten. Ein Küstenschutz würde zur Sicherung der Küsten ausreichen.

Landgrenzen gibt es im wesentlichen zu Russland und zur Ukraine. Auf der Basis vertraglich geregelter Beziehungen lässt sich also vergleichsweise einfach eine Sicherheitsarchitektur für die EU entwickeln.

Auch auf diese Weise kann der Staat seiner Pflicht als Inhaber des gesellschaftlichen Machtmonopols nachkommen und äußere Sicherheit gewährleisten.

Eine solche zivile Sicherheitsarchitektur wäre für alle Seiten weitaus günstiger als ein Hochfahren der Rüstung. Das eingesparte Geld für Rüstungsgüter ließe sich sinnvoller in Umweltschutz und in die ökonomische Entwicklung afrikanischer Länder investieren. Das wäre ein weitaus effektiveres Sicherheitskonzept als ein EU-Verteidigungsfonds.

Statt sich auf globale Militäreinsätze einzulassen, kann die EU ihre jahrzehntelangen Erfahrungen im Rahmen politisch-diplomatischer Konfliktlösungen auf globaler Ebene als Alternative zur historisch überholten militärischen Konfliktlösung nutzen und sich für den Ausbau entsprechender politisch-institutioneller Rahmenbedingungen einsetzten.

Im Blick auf die Europawahl im Mai 2019 bleibt also die Hoffnung, dass sich die Parteien links der Mitte diese Studie genau anschauen und sich im Sinne der Gründungsidee für eine zivile Sicherheitsarchitektur der EU einsetzten.

Gesellschaftlicher Druck in diesem Sinne ließe sich aber auch über eine der populären Petitionsplattformen aufbauen.

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