„EU-Parlament eröffnet Artikel-7-Verfahren gegen Ungarn“ – oder doch nicht?

Beitrag von Roman Friedrich

Am 12. September stimmte das Europäische Parlament über eine Resolution mit dem Zweck ab, den Rat aufzufordern („begründeter Vorschlag“), die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Grundwerte der Europäischen Union durch Ungarn“ festzustellen.

Der Antrag bildete den ersten Schritt der Einleitung des durch den Lissabon-Vertrag neu geschaffenen „Artikel 7-Verfahrens“ (gemeint: Artikel 7 EUV). Ein solches Verfahren kann im Falle von schwerwiegenden Verletzungen der Grundwerte der Union (Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte) zum Verlust der Stimmrechte des verletzenden Mitgliedsstaates führen. Ob es zu dieser Sanktion kommt, entscheidet nicht der Europäische Gerichtshof auf Basis der Rechtslage – wie im Unionsrecht, im Unterschied zu anderen internationalen oder supranationalen Rechtsordnungen sonst üblich –, sondern der aus den Staats- und Regierungschefs bestehende Europäische Rat, und zwar einstimmig.

Die Vorwürfe gegen Ungarn, die aus einem Bericht der grünen Abgeordneten Judith Sargentini hervorgehen, richten sich vor allem gegen gesetzgeberische Maßnahmen Ungarns im Bereich der Medienfreiheit, der Justiz, der Wissenschaftsfreiheit sowie der Rechte der Minderheiten. Diese Vorwürfe stützen sich auf Faktenberichte von mit der Überwachung der Menschenrechte betrauten Fachinstitutionen – von der Venedig-Kommission über den OSZE-Beauftragten über die Freiheit der Medien, den Menschenrechtskommissar des Europarats, die UN-Sonderbeauftragte für Rassismus, den UN-Menschenrechtsausschuss bis zum UNHCR.

Ministerpräsident Orban erblickt in den Vorwürfen den Versuch, das Land zu bestrafen, da es kein Einwanderungsland sein wolle[1] und zieht sich auf pathetische Konzepte wie die verletzte Ehre seines Volkes zurück. Argumente, um die Kritikpunkte inhaltlich zu entkräften, bringt er jedoch nicht vor. Zu betonen ist jedenfalls, dass sich die meisten der Vorwürfe in dem dem Parlament vorliegenden Bericht – der über weite Strecken die Feststellungen des letzten Staatenberichts des UN-Menschenrechtsausschusses wiedergibt[2] – auf einen Zeitraum beziehen, der vor dem Beginn der sogenannten „Migrationskrise“ 2015 liegt. Orbans Theorie der Bestrafung des ungarischen Volkes geht daher schon alleine deshalb fehl.

Meiner Einschätzung nach gebietet die Dichte und Schwere der erhobenen Vorwürfe jedenfalls die Feststellung der eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Grundwerte der Europäischen Union, zumal die in Art. 2 EUV statuierten Grundwerte der Union ungeachtet ihrer teilweisen aber notwendigen Unschärfe[3] zweifelsfrei rechtsnormative Wirkung entfalten und einen Prüfungsmaßstab für das Handeln der Mitgliedschaften bilden (müssen).[4] Dies gilt auch dann, wenn ein Teil Vorwürfe unzutreffend sein sollte.

Die Frage, die meines Erachten hingegen weniger klar ist, ist jene, ob der Beschluss des Europäischen Parlaments vom 12. September 2018 von der erforderlichen Mehrheit der Abgeordneten getragen war und daher rechtmäßig zustande gekommen ist:

Gemäß Art. 354 EUV beschließt das Europäische Parlament „[f]ür die Zwecke des Artikels 7 […] mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit seiner Mitglieder.“ Das Abstimmungsergebnis des Beschlusses vom 12. September lautete wie folgt: 448 Abgeordnete stimmten für den Beschluss, 197 dagegen und 48 enthielten sich ihrer Stimme. Ungarn bekämpft den Beschluss nun offenbar[5] beim Europäischen Gerichtshof und zwar mit dem Argument, die Zweidrittelmehrheit sei nicht erreicht worden, da die Enthaltungen nicht eingerechnet werden dürfen.

Die Frage, die es zu beantworten gilt, ist, ob bei Abstimmungen Stimmenthaltungen in die Anzahl der gesamt abgegebenen Stimmen eingerechnet werden oder nicht. Die Antwort ist hier entscheidend, da bejahendenfalls keine Zweidrittelmehrheit vorliegt (sondern nur 64,6%).

Eine Annäherung an die Antwort liefert Art. 178 Z 3 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments, wonach „[f]ür die Annahme oder Ablehnung eines Textes […] nur die abgegebenen Ja- und Nein‑Stimmen bei der Berechnung des Abstimmungsergebnisses berücksichtigt [werden] …“. Endete der Satz an dieser Stelle, so wäre Ungarns Verfahren vor dem EuGH nicht besonders erfolgsversprechend. Der Satz endet aber nicht an dieser Stelle: „… ausgenommen in den Fällen, für die in den Verträgen eine spezifische Mehrheit vorgesehen ist“, lautet er weiter.

Während der Rechtsdienst des EU-Parlaments dennoch nicht davon ausgeht, dass Stimmenthaltungen zu werten sind[6], ist die Rechtsauffassung Ungarns (dass dies nämlich doch der Fall sei) auf den ersten Blick nicht abwegig. Es spricht nämlich einiges dafür, das Erfordernis der Zweidrittelmehrheit des Art. 354 EUV im Zusammenhang mit dem Art.-7-Verfahren als derartige „spezifische Mehrheit“ aufzufassen, in welchem Fall der Grundsatz – nur Ja-Nein-Stimmen zählen – nicht gilt.

Dass der EuGH demnächst eine interessante Rechtsfrage zu klären haben wird, freut womöglich die Kurie jener, die das Europarecht wissenschaftlich bearbeiten, für den künftigen Umgang der Union mit ihren Grundwerten, insbesondere vis-à-vis Orbans Ungarn, sind derartige rechtliche Feinheiten allerdings weniger hilfreich.

^[1] Vgl. Die Presse, „Orbán ohne Einsicht: EU-Bericht verletze die ‚Ehre der Ungarn‘“ (11.09.2018)

[2]https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=1191&Lang=en (Zugriff am 13. Oktober 2018)

[3] Herdegen, Matthias: „Die Europäische Union als Wertegemeinschaft: aktuelle Herausforderungen“ in Pitschas, Rainer/ Uhle, Arnd/ Aulehner, Josef (Hrsg.): Wege gelebter Verfassung in Recht und Politik – Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag (2007), 149.

[4] Sommermann, Karl Peter: „Die gemeinsamen Werte der Union und der Mitgliedstaaten“ in Niedobitek, Matthias (Hrsg.): Europarecht: Grundlagen der Union (2014), 297.

[5] Salzburger Nachrichten, „Ungarn ficht Parlamentsvotum zu EU-Rechtsstaatsverfahren an“ (19.10.2018).

[6] Der Spiegel, „Wie Ungarn das Votum des EU-Parlaments kippen könnte“ (Markus Becker, 13.09.2018).