Von Sergio Fabbrini

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Die Zukunft Europas kann angesichts der verheerenden Auswirkungen der Coronavirus-Krise nicht in einer dauerhaften Trennung zwischen seinen nördlichen und südlichen Staaten bestehen.

Wir durchleben die schwerste europäische Krise seit Beginn des Integrationsprojekts. Die Spaltungen, die während des Europäischen Rates vom 26. März zutage traten, sind beispiellos in der Geschichte der Europäischen Union.

Die 27 Regierungschefs der EU-Mitgliedsstaaten haben sich in Anbetracht der verheerenden Auswirkungen auf das Gesundheitssystem des europäischen Kontinents entschieden, keine Entscheidung zu treffen. Erbärmlicherweise baten sie ihre Finanzminister, innerhalb von 15 Tagen eine gemeinsame Position zu erarbeiten.  Eine dramatische, aber unausweichliche Entscheidung im Umgang mit der Pandemie – angesichts der Spaltung zwischen den nördlichen Ländern unter der Federführung der Niederlande einschließlich Deutschlands und den südlichen unter der Federführung Italiens und Spaniens einschließlich Frankreichs.

Im Vorfeld des Treffens schrieb Yuval Noah Harari, dass “die Menschheit angesichts der Herausforderung von Covid-19 gegenwärtig vor einer globalen Krise steht”. Und er fuhr fort: “Vielleicht die größte Krise unserer Generation. Die Entscheidungen, die Menschen und Regierungen in den nächsten Wochen treffen, werden wahrscheinlich die Welt für die kommenden Jahre prägen. Sie werden nicht nur unsere Gesundheitssysteme, sondern auch unsere Wirtschaft, Politik und Kultur prägen”. In Europa werden diese Entscheidungen die Richtung des gesamten Integrationsprojekts bestimmen.

Unterstützung nur unter Bedingungen

Für die Länder des Nordens gilt, dass selbst bei symmetrischen Krisen wie der Covid-19-Krise jedes Land auf seine eigenen Ressourcen angewiesen bleibt – auch wenn dies nach der kürzlich vom Rat der Wirtschafts- und Finanzminister beschlossenen Aussetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts ein erhöhtes Defizit umfassen kann. Wenn ein Land weitere finanzielle Unterstützung benötigt, dann steht der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) zur Verfügung, ein zwischenstaatlicher Vertrag, der diese Unterstützung für einzelne Länder und unter bestimmten Bedingungen gewähren kann. Das hilfesuchende Land muss nachweisen, dass die höhere Verschuldung noch tragbar ist.

Der niederländische Finanzminister Wopke Hoekstra vertrat die Ansicht, dass jede Unterstützung außerhalb der Konditionalität des ESM ein “moralisches Wagnis” (‘moral hazard’) bedeute. Die zunehmende Verschuldung würde von den Finanzmärkten mit entsprechenden Zinsaufschlägen (rise in the spread) auf die öffentlichen Anleihen des Landes bestraft werden. Für die Führer der nördlichen Länder gilt also, dass Italien, Spanien und selbst Frankreich den ESM nutzen sollten, um sich die nötigen Finanzmittel für den Kampf gegen Covid-19 und seine Folgen zu beschaffen –  erforderlichenfalls unter Aushandlung weniger restriktiver Bedingungen, aber unter voller Akzeptanz der zwischenstaatlichen Logik des ESM-Vertrags.

Diese Position spiegelt eine spezifische Sichtweise auf die EU und ihre Zukunft wider. Für diejenigen, die diese Position vertreten, ist die EU ein institutionalisierter Staatenbund (und sollte es auch bleiben), der auf dem Prinzip der Souveränität eines jeden Staates beruht. Natürlich wird Souveränität in einer für sie kongenialen Weise interpretiert. In der Finanzpolitik beispielsweise gibt es keine moralischen Bedenken (moral-hazard concern).

Die Niederlande liegen im globalen Ranking der Steuerparadiese für multinationale Unternehmen nach den Bermudas und den Kaimaninseln auf dem dritten Platz. Als Steuerparadies ermöglicht Holland multinationalen Unternehmen, sich den steuerlichen Verpflichtungen gegenüber dem Land, in dem sie ansässig sind, zu entziehen. Fiat Chrysler verlegte seinen Sitz nach Amsterdam und spart damit jährlich 20-30 Millionen Euro, die eigentlich dem italienischen Staat zustünden – Geld, das für die Verbesserung seiner Gesundheitsversorgung notwendig gewesen wäre. Die Niederlande haben sich jedem Versuch der Kommission widersetzt, die nationalen Steuervorschriften im EU-Binnenmarkt zu harmonisieren.

Daher kann es für die Staats- und Regierungschefs der Nordallianz keine europäische Solidarität geben, die über die in den Verträgen gefeierten Regeln hinausgeht. Es ist überraschend (in Anbetracht seiner Geschichte), dass diese Position von der gegenwärtigen deutschen Regierung übernommen wurde. Diese konföderale Logik wird durch die zentrale Rolle des Europäischen Rates verstärkt, der als das einzige legitime Gremium angesehen wird, in dem kollegiale Entscheidungen getroffen werden können – oder auch nicht (wie Luuk van Middelaar in seinem kürzlich erschienenen Buch “Alarums and Excursions” erläutert hat).

Der Europäische Rat trifft einstimmige Entscheidungen, und wenn das nicht möglich ist, wie am 26. März, dann verschiebt man die Entscheidung einfach (und es spielt keine Rolle, ob das Haus brennt). Für diese Länder gibt es keinerlei eigenständiges europäisches Interesse, das sich von der Summe der einzelnen nationalen Interessen unterscheidet. Für die Länder des Nordens reicht Covid-19 daher nicht aus, um den gegenwärtigen Status quo in Frage zu stellen. Aber warum sollten Italien, Spanien oder Frankreich diese Sichtweise akzeptieren und sich in dieser dramatischen Situation den Bedingungen des ESM unterwerfen?

Einen europäische Antwort

Da Covid-19 ganz Europa in die Knie gezwungen hat, ist für die Länder des Südens eine europäische Antwort – und nicht nur nationale Antworten – unerlässlich, um dieses Problem in den Griff zu bekommen. Wie in dem Schreiben von neun Regierungschefs (der Staaten Belgien, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal, Slowenien und Spanien, die mehr als die Hälfte der EU-Bevölkerung und ihres Bruttoinlandsprodukts repräsentieren) an den Präsidenten des Europäischen Rates vom 25. März deutlich gemacht wurde, sollten die bereitgestellten Mittel auf den Überlebenskampf der Gesundheitssysteme (healthcare war) und dessen wirtschaftliche Folgen ausgerichtet werden, anstatt die laufenden Ausgaben der betroffenen Länder zu finanzieren.

Einige dieser Länder (allen voran Italien) sollten in der Tat dafür kritisiert werden, dass sie weiterhin eine unverhältnismäßig hohe Staatsverschuldung haben. Italiens derzeitiger Regierungsmehrheit fehlt selbst der Mut, vermeidbare Ausgaben zu stoppen, wie beispielsweise die der Vorgängerregierung, die eine Reform vornahm, um das Renteneintrittsalter vorzuverlegen (die so genannte Quoten-100-Reform).

Doch die durch das Coronavirus verursachte Krise hat nichts mit dem Zustand der öffentlichen Finanzen dieser Staaten zu tun. Selbst mit einer geringeren Staatsverschuldung hätte Italien nicht die Mittel, um die die Auswirkungen einer Krise von “potenziell biblischen Ausmaßen”, wie der ehemalige Präsident der Europäischen Zentralbank, Mario Draghi, formulierte, auf Wirtschaft und Gesundheitswesen zu bewältigen.

Für die Staats- und Regierungschefs dieser Länder besteht daher ein gemeinsames europäisches Interesse – an der Gesundheitsfürsorge, an der wirtschaftlichen Erholung -, das sich von dem der einzelnen Staaten unterscheidet. Solidarität entsteht aus der Notwendigkeit, sich einer gemeinsamen Herausforderung zu stellen, nicht aus einer allgemeinen Grundsatzerklärung.  Aus diesem Grund ist es notwendig, supranationale und nicht zwischenstaatliche Finanzinstrumente einzusetzen.  Wie die neun Regierungschefs sagten, “müssen wir an einem gemeinsamen Schuldeninstrument arbeiten, das von einer europäischen Institution ausgegeben wird, um sich auf dem Markt zu gleichen Bedingung und zum Nutzen aller Mitgliedstaaten Finanzmittel zu beschaffen”.

Supranationale Instrumente

Europäische Schuldtitel, die ausschließlich für den Umgang mit den Folgen von Covid-19 bestimmt sind und von einer EU-Institution (wie z.B. der Kommission) begeben werden, könnten von der EZB (als supranationale Institution) durch das kürzlich eingerichtete Pandemie-Notkaufprogramm (PEPP) abgesichert werden.  Jacob Funk Kirkegaard schrieb am 23. März, dass “die Europäische Zentralbank mit diesem Programm den Kontinent näher an eine politische und finanzielle Einheit herangeführt hat, als man sich bislang vorstellen konnte”.

Wenn der Widerstand des Nordens gegen diesen Vorschlag anhält, schlug Wolfgang Munchau am 30. März vor, “könnten die neun Länder in einer Koalition der Willigen ein von ihnen selbst aufgelegtes, gemeinsam abgesichertes Anleiheprogramm starten.  Sie könnten dann die Europäische Zentralbank auffordern, diese Wertpapiere im Rahmen ihres PEPP zu kaufen”. Die Aktivierung supranationaler Instrumente sollte dann einen Schritt zur Schaffung einer fiskalischen Kapazität für die Eurozone darstellen (nicht zu verwechseln mit der derzeitigen fiskalischen Regulierung oder Überwachung).

Wie soll man schließlich mit einer einheitlichen Geldpolitik und 19 nationalen Steuerpolitiken weiterkommen? In Staatenunionen, die sich zu Bundesstaaten entwickelt haben (wie die Vereinigten Staaten und die Schweiz), ist diese fiskalische Kapazität notwendigerweise begrenzt und konditioniert.  Die USA haben fiskalische Kapazitäten in der Verfassung von 1787 eingeführt (Artikel I, Abschnitt 8), um auf eine Krise zu reagieren, die die früheren Bundesartikel von 1781 gefährdet hatte. Direkte und indirekte Steuern unterliegen solchen Beschränkungen, so dass die Bundesausgaben fast eineinhalb Jahrhunderte lang (mit Ausnahme des Bürgerkriegs) unter 5 Prozent des BIP blieben.

Eine supranationale fiskalische Kapazität nimmt den Staaten nicht die fiskalische Souveränität, sondern dient (wie Alexander Hamilton es formulierte) dazu, mit gemeinsamen Ressourcen auf gemeinsame Probleme zu reagieren. Das ist die supranationale Perspektive, um aus der Krise herauszukommen.

Kurz gesagt, in diesem Kampf gibt es kein richtig oder falsch, sondern es gibt unterschiedliche Vorstellungen von Europa. Es liegt im Interesse aller, einen Kompromiss zwischen konföderalen (zwischenstaatlichen) und supranationalen (föderalen) Vorstellungen zu finden. Dieser Kompromiss sollte jedoch nicht mit dem Status quo zusammenfallen, da dieser empirisch nicht in der Lage ist, mit einer verheerenden Herausforderung wie der Verbreitung des Coronavirus umzugehen.

Außergewöhnliche Situationen erfordern außergewöhnliche Reaktionen. Die Konferenz über die Zukunft Europas hat nun endgültig begonnen.

Übersetzung: Jürgen Klute

Titelbild: Euro Sing Ffm | Tabrez Syed CC BY 2.0 via FlickR

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Autroeninfo

Sergio Fabbrini ist Professor für Politikwissenschaft und internationale Beziehungen und Dekan der politikwissenschaftlichen Abteilung von LUISS Guido Carli in Rom. Er ist Pierre Keller-Gastprofessor an der Kennedy School of Government der Harvard Universität für das akademische Jahr 2019-20. Sein neuestes Buch ist Europas Zukunft: Entkopplung und Reform (Cambridge University Press, 2019).

Dieser Artikel erschien erstmals am 3. April 2020 in englischer Sprache auf Social Europe unter dem Titel The future of Europe is being decided now”.

Die Wiedergabe in deutschsprachiger Übersetzung auf Europa.blog erfolgt mit freundlicher Genehmigung von Social Europe.

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