Gekaperte Staaten: Wie Konzerne ihre Interessen durch Regierungen von EU-Mitgliedsstaaten umsetzen

Veröffentlicht von Corporate Europe Observatory (CEO) Brussels, February 2019
Autor*innen: Vicky Cann and Belén Balanyá, Herausgeberin: Katharine Ainger

[Zusammenfassung]

Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind stark im Entstehungsprozess der EU-Politik und Gesetze involviert und auch dafür verantwortlich. Die Regierungen legen die strategische Ausrichtung der EU fest und sind sowohl bei der Ausarbeitung als auch bei der Umsetzung der EU-Vorschriften eng eingebunden. Darüber hinaus müssen sie alle EU-Gesetze unterzeichnen.

Der Bericht: “Gekaperte Staaten: Wie Konzerne ihre Interessen durch EU-Regierungen umsetzen” konzentriert sich auf das Demokratiedefizit, das entsteht, weil zu viele Mitgliedsstaaten durch schädliche Konzernsinteressen beeinflusst werden. Unter dem Einfluss der Konzerne werden Staaten „gekapert“ und agieren in EU-Fragen eher in derem Interesse anstatt zugunsten des öffentlichen Interesses ihrer BürgerInnen und der ganzen EU.

Viele der Möglichkeiten mit denen die Mitgliedstaaten die Entscheidungsprozesse der EU beeinflussen sind nicht bekannt sowie weder transparent noch gut untersucht. Der Bericht geht neue Wege, indem er einen Überblick darüber gibt, wie die Mitgliedstaaten als Vermittler für Konzernsinteressen fungieren.

Die wichtigsten Ergebnisse des Berichts sind:

1. Konzernsinteressen, einschließlich Handelsverbände auf EU- und nationaler Ebene sowie multinationale Konzern sind sehr dominant in der Lobbyarbeit von Mitgliedstaaten, um Einfluss auf die EU-Entscheidungsfindung zu nehmen. Sie können zahlreiche Erfolge verzeichnen.

• Elitäre Konzernlobbys wie der „European Round Table of Industrialists“, das European Services Forum, der Verband der Energieversorger (Magritte-Group) und andere richten sich an Politiker und Beamte der Mitgliedstaaten. Das Ausmaß an Zugang zu diesen Personen können NGOs und Gewerkschaften nicht erreichen.
• Rotierende Präsidentschaften des EU-Rates sind ein zentrales Ziel für Konzernlobbys.
  Dieser Bericht zeigt zum Beispiel, wie die niederländische Ratspräsidentschaft 2016 sowohl die Interessen der Rüstungsindustrie als auch das von Konzernen entwickelte Konzept des “Innovationsprinzips” (im Gegensatz zum „Vorsorgeprinzip“) in EU-Entscheidungsprozesse hineingeschleust hat, das Vorsorge-orientierte Ansätze untergräbt. Darüber hinaus scheint das Sponsoring der rotierenden Präsidentschaften durch die Konzerne inzwischen Standard zu sein.
• Die komplexe und undurchsichtige Ausschussstruktur der EU kommt den Lobbyisten der Konzerne zugute. Sie verfügen über die Ressourcen und Kapazitäten, um die Endergebnisse zu beeinflussen. Siehe unten für die Fallstudie zu Glyphosat.
• Brüsseler Lobbyberatungsunternehmen bieten Konzernlobbys spezifische Dienstleistungen an, um die Mitgliedstaaten zu beeinflussen. Z.B. das jährliche Gasforum von Fleishman-Hillard für Beamte der Mitgliedstaaten, das für den Branchenverband GasNaturally organisiert wird, ein Lobbyforum für große Gaskonzerne wie Shell, Total und RWE.
• Soweit Daten verfügbar sind hielten Unternehmen die deutliche Mehrheit der Lobbysitzungen mit Beamten ab, die in den ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten tätig waren. Die Beamten der Ständigen Vertretung der Niederlande hielten zwischen Juni 2017 und 2018 über 500 Lobbysitzungen ab, von denen 73 Prozent mit Konzerns-Lobbys und nur 15 Prozent mit NGOs oder Gewerkschaften stattfanden.

2. Infolgedessen besteht eine massive Asymmetrie des Einflusses auf die EU-Entscheidungen der Mitgliedstaaten. Die zivilgesellschaftlichen Gruppen können den privilegierten Zugang und die weitaus größeren Lobbying-Kapazitäten und Ressourcen der Unternehmen nicht erreichen.

3. Die Mitgliedstaaten und die nationalen Konzernlobbys haben eine symbiotische Beziehung entwickelt, in der das nationale Interesse der Konzerne – völlig zu Unrecht – zum Synonym für das nationale öffentliche Interesse geworden ist, wie es von der jeweiligen Regierung in EU-Foren vorgestellt wird. Extreme Beispiele sind der Einfluss der Automobilindustrie auf die deutsche Politik (und die daraus resultierenden negativen Auswirkungen auf EU-Regulierungen in den Bereichen Emissionen und Klima), der spanische Telekommunikationsriese Telefónica, dessen Nähe zur spanischen Regierung dafür sorgte, dass seine Forderungen aufgenommen und unterstützt wurden, die staatliche Kohleindustrie, die die polnische Regierung zu solch einem Klima-Außenseiter macht, und London, das darauf zählen kann, dass die britische Regierung die Forderungen nach einer möglichst schwachen Finanzregulierung unterstützt.

4. Auf EU-Ebene haben die Mitgliedstaaten zusammen einige Konzernagenden aufgegriffen und als Teil der EU-weiten Agenda übernommen, wie z.B. zur wirtschaftspolitischen Steuerung (strenge Budgetregeln und Kürzungsmaßnahmen) und zum Sonderklagerechte für Konzerne in Handelsverträgen, die es Konzernen ermöglichen, Staaten auf Schadensersatz in Milliardenhöhe zu verklagen, wenn Regierungen neue Gesetze zum Schutz ihrer Bevölkerung oder der Umwelt erlassen.

5. Einige Mitgliedstaaten setzen sich aktiv für die Interessenvertretung von Konzernen ein. Rotierende Präsidentschaften stellen für einen Mitgliedstaat eine besondere Gelegenheit dar, sich aktiv für ihr Lieblingsprojekt, eine wichtige Angelegenheit oder eine nationale Industrie einzusetzen. Nachfolgend finden Sie eine Fallstudie der letzten österreichischen Präsidentschaft.

6. Wenn es um Lobby-Meetings geht, die der Wirtschaft einen weiteren potenziellen “nationalen” Kanal für die EU-Entscheidung bieten, scheinen eine Reihe von Kommissaren der Juncker- Kommission eine Vorliebe für Wirtschaftsinteressen aus ihren eigenen Mitgliedstaaten zu haben. Die Kommissare Oettinger, Hill (der die Kommission im Juli 2016 verlassen hat), Cañete, Hogan und Vestager trafen sich alle mit Konzernlobbys aus ihrem eigenen Land.

7. Komplexe EU-Entscheidungsverfahren, mangelnde Transparenz, der Ausschluss der BürgerInnen bei Entscheidungen in EU-Fragen auf nationaler Ebene und allgemein schwache nationale parlamentarische Mechanismen führen zu einem Defizit an Verantwortlichkeit und einem Demokratie-Defizit, das die Unternehmenslobbys zu nutzen wissen.

Die derzeitige nationalistische Rhetorik argumentiert, dass eine starke EU den Nationalstaaten zu viele Regeln und Vorschriften auferlegt. Manche Mitgliedstaaten folgen dieser Erzählung und machen die EU für Entscheidungen verantwortlich, die zu Hause unpopulär sind. Die alleinige Schuldzuweisung an den “Apparat” der EU vereinfacht das Problem zu sehr.

Viel zu oft sind es die Regierungen der Mitgliedstaaten, die einzeln oder gemeinsam handeln, um im Bündnis die EU-Entscheidungen im Interesse von Konzernen zu beeinflussen. Das Risiko, dass Konzerne über Mitgliedsstaaten Einfluss auf einige EU-Dossiers nehmen, ist sehr hoch und untergräbt die Demokratie und das öffentliche Interesse. Und es wird immer schlimmer.

Mit diesem Bericht wollen wir die Zivilgesellschaft und die EntscheidungsträgerInnen auf die Bedrohung aufmerksam machen, welche die Konzerne, die Mitgliedstaaten lobbyieren, für die Entscheidungsfindung in der EU darstellen. Unser vollständiger Bericht enthält Vorschläge dazu, was Sie tun können, und unsere Empfehlungen enthalten erste Schritte, um diesem Einfluss der Konzerne zu begegnen. Dazu gehören:

1. Die Regierungen der Mitgliedstaaten müssen nationale Regeln und eine Kultur entwickeln, die das Risiko von unternehmerischem Einflusses auf die Entscheidungsfindung in der EU verringern. Dazu gehört auch die Beendigung des privilegierten Zugangs für Konzernlobbys und das Schaffen von vollständiger Transparenz für Lobby-Aktivitäten.
2. Die parlamentarische Kontrolle und Rechenschaftspflicht der Mitgliedstaaten bei der Entscheidungsfindung auf EU-Ebene muss verstärkt werden. Dies sollte sowohl die Kontrolle vor Entscheidungen als auch die Rechenschaftspflicht nach Entscheidungen umfassen.
3. Die EU-Organe müssen dringend handeln, um das Demokratie-Defizit bei ihrer Funktionsweise zu beheben. Dazu sind Reformen der Arbeitsweise des Rates der EU, des Europäischen Rates und des Komitologieprozess und der beratenden Ausschüsse der Europäischen Kommission erforderlich.
4. Wir brauchen dringend neue Modelle, damit die Bürgerinnen und Bürger mehr über Themen auf EU Ebene bei denen die Mitgliedstaaten mitentscheiden dürfen erfahren und mitbestimmen können. Dazu könnten partizipative Anhörungen auf nationaler Ebene zu anstehenden EU-Gesetzen, Online- Konsultationen und vieles mehr gehören.

Wie die Bundesregierung auf EU-Ebene als Sprachrohr der Unternehmen fungiert

ePrivacy-Verordnung: Der Vorschlag für die „Verordnung über Privatsphäre und elektronische Kommunikation” war von Anfang an Gegenstand intensiver Lobbyarbeit von verschiedensten Unternehmen, darunter Werbetreibende, Verlage und Social-Media-Plattformen. Die deutsche Wirtschaft setzte voll auf Panikmache: In Fachzeitschriften wurde die Verordnung „größtmögliches Übel“ genannt und „das Ende der Digitalwirtschaft“ heraufbeschworen. Der Vorstandschef von Axel Springer, Mathias Döpfner, drängte deutsche Beamte mit deutlichen Worten zum Handeln: „Wenn die Verordnung in dieser Form beschlossen würde, wäre das ein Anti-Europa-Gesetz aus Brüssel“. In Berlin stieß er auf offene Ohren. In einem frühen Positionspapier zur ePrivacy-Verordnung verteidigte man datengetriebene Online-Werbung. Eine Studie zur Abschätzung der wirtschaftlichen Folgen des Gesetzentwurfes für die deutsche Werbewirtschaft geriet jedoch in die Kritik, da sie zum Großteil Aussagen der Branche wiedergab. Darüber hinaus ist allgemein bekannt, dass Berlin dem Interesse der Deutschen Telekom an der Verwendung von Metadaten wohlwollend gegenübersteht. Der Rat der Europäischen Union bemüht sich derzeit noch um eine gemeinsame Position zum ePrivacy-Text, obwohl es ganz danach aussieht, als würden die Vorschläge der Wirtschaft sich mit Unterstützung der Bundesregierung durchsetzen.

Diesel-Abgasskandal: Nicht nur hatten Volkswagen und andere Automobilkonzerne mithilfe von Abschalteinrichtungen luftverschmutzende Dieselemissionen auf dem Prüfstand künstlich niedrig gehalten, sondern gleichzeitig auch noch versucht, mit ihrer Lobbyarbeit die Einführung von europäischen Diesel-Abgastests unter realistischen Testbedingungen zu verhindern. Im Zuge des Skandals wurden Corporate Europe Observatory Unterlagen zugespielt, die zeigen, wie die Automobilindustrie – einschließlich Volkswagen – trotz der öffentlichen Empörung und des wachsenden Drucks auf die Politik weiterhin versuchte, die von der EU vorgeschlagenen neuen Abgastests unter realistischen Testbedingungen zu untergraben. Nicht zuletzt dadurch verzögerte sich die Einführung der neuen Tests um mehrere Jahre. Die Automobil-Lobby organisierte eine europaweite Kampagne, um die Mitgliedsstaaten auf die eigene Seite zu ziehen. Daraufhin setzten sich Großbritannien, Frankreich und Deutschland für eine Abschwächung der Grenzwerte bei den neuen Tests ein; die engen Verbindungen der Automobil-Lobby zur Bundesregierung erwiesen sich dabei als äußerst hilfreich.

Glyphosat: Die Wiederzulassung von Glyphosat für den Einsatz in Herbiziden in der EU im Dezember 2017 war ein Erfolg für Monsanto (das inzwischen zum Chemieriesen Bayer gehört). Deutschland war an dem Verfahren maßgeblich beteiligt, da das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) in seiner Funktion als Berichterstatter für die EU die Unbedenklichkeit von Glyphosat bewerten sollte. Bereits 2014 war es das BfR gewesen, das die Neuzulassung von Glyphosat in Europa empfohlen hatte. Dabei hatte die Glyphosat-Task-Force (eine von der Pestizidwirtschaft eigens für das Zulassungsverfahren geschaffene Lobbygruppe) durch die Bereitstellung riesiger Mengen an Studien intensiv Einfluss genommen. Im Anschluss an den BfR-Bericht beschloss auch die Europäische Agentur für Lebensmittelsicherheit (EFSA), dass Glyphosat sicher genug für eine Neuzulassung sei. Seitdem ist jedoch das Ausmaß der Einflussnahme auf diese Entscheidungen deutlich geworden: das BfR und später auch die EFSA hatten ganze Abschnitte aus branchenfinanzierten Studien Wort für Wort in die eigene Glyphosat-Beurteilung übernommen.

Kommissar Oettinger: Für einige national agierende Wirtschaftslobbys sind die Kommissare des jeweiligen Landes eine weitere Möglichkeit, Entscheidungen der EU zu beeinflussen. Oettinger gilt weithin als Freund der deutschen Wirtschaft im Kommissionskollegium. Die Hälfte der 10 Lobbyisten, mit denen sich Oettinger zwischen Dezember 2014 und Juni 2018 am häufigsten getroffen hat, kommt aus der deutschen Wirtschaft, darunter die Deutsche Telekom, der Verband der Automobilindustrie, der Axel-Springer-Verlag sowie Daimler. Von 65 Lobby-Treffen seit Januar 2018 (als Oettinger zum Haushaltskommissar ernannt wurde) fanden mehr als die Hälfte (35) mit Vertretern der deutschen Wirtschaft statt, darunter Volkswagen, Deutsche Bank, BASF, Lufthansa und Daimler. (Diese Daten stammen von Oettingers veröffentlichter Liste von Lobbytreffen, die zum Zeitpunkt des Abrufs [7. Januar 2019] Treffen bis einschließlich 18. Oktober 2018 umfasste.)

Vorzugsbehandlung: Der Bericht zeigt ganz deutlich, dass einflussreiche Lobbygruppen bei hochrangigen deutschen Politikern Gehör finden und damit Einfluss auf europäische Entscheidungen nehmen. Der Europäische Runde Tisch der Industriellen (ERT, eine Gruppe von 55 Vorständen von einigen der größten europäischen Unternehmen, darunter BASF, Siemens, BMW und die Deutsche Telekom) wird regelmäßig bei Treffen und Essen mit Bundeskanzlerin Merkel und dem französischen Präsidenten Macron zu EU-relevanten Themen konsultiert.

Nord Stream 2: In der Arbeitsgruppe „Energie“ des Ministerrats blockiert Deutschland mit Unterstützung einiger anderer Mitgliedsstaaten, darunter Österreich, einen Änderungsvorschlag zur Erdgasrichtlinie. Die Kommission hatte diese Änderung 2017 in dem Versuch vorgeschlagen, den Bau von Nord Stream 2 zu verhindern. Diese Erdgas-Pipeline zwischen Russland und Deutschland würde die derzeitige Erdgas-Transit-Route über die Ukraine umgehen. Dass Deutschland und Österreich sich so vehement für Nord Stream 2 einsetzen, hängt nicht nur mit der Beteiligung von Uniper, Wintershall und OMV zusammen, sondern auch mit den engen Verbindungen zwischen dem russischen Energieriesen Gazprom –Haupteigentümer von Nord Stream 2 – und der deutschen Politik.

Wie Österreich als Kanal für Konzerninteressen auf EU-Ebene fungiert

Initiative für die “erneuerbare” Gaslobby: In der zweiten Jahreshälfte 2018 organisierte die österreichische EU-Ratspräsidentschaft eine Veranstaltung zur Förderung der Wasserstoffindustrie, vertreten durch die Lobbygruppe Hydrogen Europe. Die österreichische Ministerin für Nachhaltigkeit und Tourismus und ehemalige EU-Abgeordnete Elisabeth Köstinger hatte eine Erklärung zur Wasserstoff-Initiative vorbereitet und alle EU-Minister ermutigt sie zu unterzeichnen. Darin wird die Förderung von Wasserstoff in allen Wirtschaftsbereichen bestärkt. Klima- und Energiekommissar Miguel Arias Cañete unterzeichnete neben 25 EU-Mitgliedstaaten und zahlreichen VertreterInnen der Industrie die Erklärung. Da grüner Wasserstoff ohne fossile Brennstoffe nur winzige fünf Prozent der gesamten Wasserstoffproduktion ausmacht, besteht die Gefahr, dass durch seine Förderung schmutziger Wasserstoff aus fossilen Brennstoffen gefördert wird.

Unternehmenssponsoring der österreichischen Ratspräsidentschaft: Unternehmenssponsoring ist ein fester Bestandteil der rotierenden Präsidentschaften. Die österreichische Präsidentschaft wurde von Porsche, Audi, Microsoft und anderen gesponsort. Solche Vereinbarungen werfen ernste Fragen auf, insbesondere wenn man bedenkt, dass viele dieser Sponsoren ein klares Interesse an der Entscheidungsfindung der EU haben.