Beitrag von Jürgen Klute

Der EU-Rat als Demokratiedefizit: Investigate Europe will Licht bringen in die Gesetzgebungsarbeit des Europäischen Rates. Ein Gespräch mit Harald Schumann zu dem Projekt „Secrets Of The Council“.

Dass die EU Demokratiedefizite habe, ist ein immer wieder zu hörender Vorwurf. Falsch ist dieser Vorwurf nicht. Immerhin ist die EU nach wie vor in einem Prozess der Entwicklung, wenngleich ein vorläufiger Abschlusspunkt dieser Entwicklung nicht klar definiert ist. Unklar hingegen ist, wo und worin genau die Demokratiedefizite der EU bestehen.

Aus historischen Gründen entspricht die politische Architektur der EU mit den drei Entscheidungsgremien EU-Kommission, EU-Parlament und EU-Rat nicht der parlamentarisch-demokratischen Struktur der meisten EU-Mitgliedsländer. Sachlich lehnt sich die Struktur der EU an das Modell der Schweizer Konsens-Demokratie an (vergl. dazu auch: Die Wahl der EU-Kommission – ein undemokratisches Mysterium?). Das führt gelegentlich zu eigenwilligen Einschätzungen von Demokratiedefiziten der EU, beispielsweise in der Form, dass die Wahl der EU-Kommissions-Präsidentin nicht ausschließlich durch das Europäische Parlament (EP) erfolge bzw. dass nicht der Spitzenkandidat bzw. die Spitzenkandidatin der größten Fraktion im EP die Präsidentschaft der EU-Kommission zugesprochen bekommt.

Der Blick, aus dem diese Art von Kritik resultiert, ist der aus der auf der Ebene der EU-Mitgliedsländer vorherrschenden Perspektive der Konkurrenzdemokratie. Diese Perspektive kann man einnehmen. Dann aber geht es eher um die Frage, ob eine Konsens- bzw. Konkordanz-Demokratie oder eine Konkurrenzdemokratie das sinnvollere Konzept ist. Mit Demokratiedefiziten hat eine solche Debatte unmittelbar nichts zu tun.

Bei genauerem Hinsehen fallen demokratische Problemzonen ganz anderer Art auf. Eine ganz besondere Problemzone, so Harald Schumann von Investigate Europe gegenüber Europa.blog, ist der Rat der Europäischen Union – also das Gremium, in dem die Regierungen der EU-Mitgliedsländer vertreten sind, und das gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Co-Gesetzgeber über die von der EU-Kommission vorgelegten EU-Gesetzesinitiativen entscheidet. Dort liegt derzeit das zentrale und für die Zukunft der EU entscheidende Demokratie-Defizit.

Während das EP und die Kommission transparent agieren, sieht es beim Rat ganz anders aus. Die vergleichsweise hohe Transparenz von EP und Kommission führen zwar oft zu einer Informationsflut, die nur noch schwer zu verfolgen ist. Aber immerhin kann man sich umfassend mit Informationen versorgen und die Abläufe von Entscheidungsverfahren sind weitgehend nachvollziehbar. Wie sich hingegen Minister und Regierungschefs bzw. meist und höchst eigenmächtig deren leitende Beamte im Europäischen Rat positionieren, ist kaum transparent und nachvollziehbar.

Genau deshalb hat Investigate Europe das zunächst auf zwei bis drei Jahre angelegtes Projekt „Secrets Of The Council“ (Geheimnisse des Rates) zur Durchleuchtung der Arbeitsweise und der Aktivitäten des Europäischen Rates gestartet.

Harald Schumann, einer der Mitbegründer von Investigate Europe, hat dieses Projekt in einem Gespräch mit Europa.blog erläutert. Die Idee zu diesem Projekt sei ihm schon lange durch den Kopf gegangen. Immer wieder habe er in seiner journalistischen Arbeit beobachtet, dass Reformvorschläge von der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament im Rat blockiert werden.

Vor einigen Jahren habe ein Brüsseler Lobbyist ihm dann einmal genauer erklärt, wie Lobbyarbeit in Brüssel funktioniert. Das wichtigste Instrument eines Lobbyisten in Brüssel ist demnach der Abstimmungsrechner im Europäischen Rat.

Auf die etwas erstaunte Rückfrage von H. Schumann erklärte der Lobbyist die Bedeutung dieses Abstimmungsrechners. Will man eine Regulierung verhindern oder abschwächen, so der Lobbyist, dann ist dazu eine so genannten Sperrminorität nötig. Das ist eine Mindestzahl von Staaten, die der vorgeschlagenen Regulierung ihre Zustimmung verweigern. Dazu muss man mindestens 4 der abstimmenden Länder haben, die wiederum zusammen mindestens 35 % der EU-Bevölkerung repräsentieren (vgl. dazu die Informationen zu Abstimmungsverfahren auf der Webseite des Rates, dort sind auch noch Sonderregelungen benannt) oder aber 45,1% der abstimmenden Länder.* Dafür muss man zunächst einen großen EU-Staat auf seine Seite bekommen. Wenn man den hat, müsse man versuchen noch weitere, je nach Bevölkerungsanteil acht bis dreizehn kleinere Staaten mit dem Versprechen von Vergünstigungen oder Investitionen auf seine Seite zu ziehen. Damit habe man dann eine Blocking Minority (Sperrminderheit), eine Blockademinderheit, mit der man arbeiten kann. So könne man Regulierungen verhindern oder abschwächen, die man nicht haben wolle.

Im letzten Jahr, so Schumann weiter, habe es  einen Bericht der Bürgerbeauftragten der EU Emily O’Reilly zur Intransparenz der Gesetzgebungsverfahren im Rat gegeben. (Vgl. dazu: Jahresbericht 2018, Abschnitt 2.1 Rechenschaftspflicht bei den Entscheidungsprozessen der EU; 14. Mai 2019 | Recommendation of the European Ombudsman in case OI/2/2017/TE on the Transparency of the Council legislative process (09.02.2018) | Die Europäische Union soll transparenter werden, Euractiv, 23.11.2017)

Außerdem, so Schumann weiter, habe seine „Lieblings NGO Corporate Europe Observatory (CEO)“ in 2019 einen großen Bericht veröffentlicht, der deutlich macht, dass der Rat mit seiner intransparenten Gesetzgebung das Haupteinfallstor für Wirtschaftslobbyisten ist, wenn sie die Gesetzgebung beeinflussen wollen. Die Autorinnen des Berichtes, Vicky Cann und Belén Balanyá, haben an vielen Beispielen nachgewiesen, dass über den Umweg der nationalen Regierungen wichtige Reformen und Regulierungen der EU verhindert oder verwässert werden. (Vgl. dazu: Gekaperte Staaten: Wie Konzerne ihre Interessen durch Regierungen von EU-Mitgliedsstaaten umsetzen)

In den Anfängen der EU in den 1950er Jahren, als es noch kein Europäisches Parlament gab, sondern nur Regierungen untereinander zwischenstaatliche Absprachen trafen, war es für Harald Schumann durchaus nachvollziehbar, dass diese damals noch diplomatischen Verhandlungen in einem vertraulichen Rahmen stattfanden. Heute ist die Situation eine ganz andere. Anstelle von diplomatischen Verhandlungen sind ganz normale Gesetzgebungsprozesse getreten unter Beteiligung von EU-Kommission, Europaparlament und EU-Rat, die grundsätzlich Offenheit und demokratische Kontrolle erfordern.

Das war für Harald Schumann der Hintergrund, vor dem er das Projekt „Secrets Of The Council“ mit Kolleginnen und Kollegen entwickelt und gestartet hat. Angesichts der Komplexität sei es nicht möglich, die Prozesse im Rat als einzelner Journalist  zu verfolgen und transparent zu machen. Dafür brauchte es einfach ein größeres und international zusammengesetztes Team, weil nur so die nötigen Informationen aus vielen EU-Staaten gleichzeitig zur beschaffen sind.

Nur in Rahmen eines größeren Projektes lässt sich systematisch aufarbeiten, wie die Entscheidungsprozesse im Rat laufen. Welches der großen Länder für oder gegen ein Projekt ist, dass ist gewöhnlich noch bekannt. Aber wie die kleineren Länder sich in Abstimmungen verhalten, ist in der Regel nicht bekannt und ist nur durch aufwändige Recherchen zu ermitteln und aufzudecken.

Als Beispiel führte Schumann die Gesetzesinitiative der Kommission an, nach der große Unternehmen öffentlich darlegen sollen, wie viel Steuern sie in welchem Land bezahlen (Country-by-Country-Reporting). Durch eine solche Offenlegung werden die Steuervermeidungspraktiken schnell sichtbar und damit zumindest deutlich erschwert. Das EP hat diese Gesetzesinitiative der Kommission unterstützt. Allerdings hängt die Initiative im Rat fest.

Bekannt sei, dass die Bundesregierung diese Gesetzgebung nicht wolle. (Zur Erinnerung: Zunächst wollte Bundesfinanzminister Olaf Scholz nicht; dann wollte Scholz SPD-Vorsitzender werden und hat seine Position entsprechend geändert; daraufhin wollte die CDU nicht mehr – und so blieb es bei einer Enthaltung der Bundesregierung im Rat.) Unbekannt war aber, welche kleinen Länder sich auf die Seite der Bundesregierung geschlagen haben.

Es ist zwar durchaus möglich, das herauszufinden. Doch das ist sehr arbeits- und zeitaufwändig, weil man entweder Mitglieder nationaler Parlamente befragen muss oder aber die einzelnen Vertretungen der Mitgliedsländer in Brüssel. Solche Blockaden aufzuspüren und aufzubrechen sei aber durchaus lohnenswert.

Im Falle der vorgenannten Gesetzgebung zur Steuertransparenz von Großunternehmen sei das auch gelungen mit Hilfe eines portugiesischen Kollegen. Der hatte nach entsprechenden Recherchen in Portugal darüber berichtet, dass die portugiesische Regierung gemeinsam mit Deutschland, Schweden und weiteren acht Ländern diese Gesetzgebung zur Steuertransparenz im Rat blockiert hat. Und das, obgleich die linke portugiesische Regierung öffentlich angekündigt hatte, sich gegen die Steuervermeidung der Konzerne einzusetzen. Der prominent platzierte Bericht über diesen Wortbruch der Regierung hat dann zu empören Anfragen im Parlament geführt. Wenige Tage später hat die portugiesische Regierung verkündet, nun doch die entsprechende Gesetzgebung zu unterstützen. Hier zeigt sich, so Harald Schumann, dass Öffentlichkeit etwas bewirken kann.

„Mit dem Projekt „Secrets Of The Council“ wollen wir zeigen, dass die Intransparenz im Rat Demokratie verhindert und wir wollen natürlich, dass diese Intransparenz eines Tages ganz verschwindet. Vielleicht klingt das etwas größenwahnsinnig“, aber – so begründet Schumann seine Zuversicht – innerhalb der EU-Institutionen und auch in den nationalen Regierungen gebe  es viele, die diese Geheimhaltung abschaffen wollen, weil sie sich mit der europäischen Bürgerbeauftragten Emily O’Reilly darin einig sind, dass diese Geheimniskrämerei eine Verletzung demokratischer Grundnormen ist.

Investigate Europe will in den nächsten zwei bis drei Jahren vor allem Gesetzesvorlagen verfolgen, die im Rat liegengeblieben sind. Die Entscheidungsebene – also die Minister und Regierungschef – seien dabei gar nicht mal das größte Problem. Viel schwieriger sei es, die Arbeitsprozess der rund 150 internen Arbeitsgruppen (die so genannten Working Parties) im Rat zu verfolgen und nachzuvollziehen. In diesen Ratsgruppen werden die Gesetzesvorhaben praktisch zwischen Vertretern und Vertreterinnen der nationalen Regierungen ausgehandelt. Die Minister entscheiden dann auf ihren Treffen nur noch formal über die Ergebnisse.

Während diese formalen Abstimmungen am Ende der Aushandlungsprozesse öffentlich sind, passieren die Aushandlungsprozesse selbst aber hinter verschlossenen Türen. Die Protokolle sind zwar einsehbar. Dort wird jedoch nicht festgehalten, welche Regierung welche Positionen vertritt. Es wird lediglich anonymisiert berichtet, dass diese und jene Position vertreten wird.

„Wir wollen“, erklärt Harald Schumann, „genau diese Informationen recherchieren und in den Mitgliedsländern veröffentlichen, um transparent zu machen, wie sich die jeweiligen Regierungen im Rat verhalten. Oft genug vertreten Regierungen im Rat nämlich andere Positionen, als sie in ihren Ländern vertreten, wie das Beispiel aus Portugal zur Steuertransparenz zeigt.“ In neun EU-Mitgliedsländern ist Investigate Europe präsent und in fünf weiteren gibt es Kooperationspartner. Damit ist eine gute Grundlage gegeben für eine länderübergreifende Berichterstattung.

Langfristig will Investigate Europe jährliche Berichte veröffentlichen, die darlegen, wie die EU-Gesetzgebungsmaschine arbeitet und funktioniert. Damit soll öffentlicher Druck erzeugt werden, um den Rat dazu zu bringen, genauso transparent zu arbeiten wie das EP und die Kommission. Denn sonst wächst das Misstrauen der Bürger und Bürgerinnen gegenüber den EU-Institutionen insgesamt immer weiter, obgleich es eigentlich die nationalen Regierungen sind, die die EU sabotieren und nicht das Parlament  und die Kommission, betont Schumann.

Das entspricht dem grundsätzlichen Ziel und dem Gründungsanliegen von Investigate Europe, sich für die Stärkung einer Berichterstattung mit einer europäischen Perspektive einzusetzen. Das Problem liegt für Harald Schumann gar nicht in einer fehlenden europäischen Öffentlichkeit, wie oft beklagt wird. Für ihn liegt das Problem vielmehr in der nationalen Perspektive der Berichterstattung über europäische Themen. So sei die Leitfrage bei Berichterstattungen in aller Regel die Frage, was ist von der jeweiligen Regierung für das eigene Land bei EU-Gesetzgebungen herausgeholt worden. Eine europäische Perspektive kommt dann erst gar nicht in Betracht. Dabei sind viele Themen heute aber nur mehr auf europäischer Ebene lösbar angesichts der erreichten ökonomischen und teils auch politischen Integration in der EU.

Der Impuls für die Gründung von Investigate Europe kam laut Harald Schumann aus der Krise infolge der Überschuldung mehrerer Staaten der Eurozone ab 2010 und deren medialer Umdeutung in einen ethnischen Konflikt insbesondere zwischen Deutschen und Griechen, in der selbst vor dem Rückgriff auf Karikaturen nach Nazi-Muster in deutschen Medien nicht zurückgeschreckt wurde. Investigate Europe will dem eine europäisch-innenpolitische Perspektive in der Berichterstattung entgegensetzen.

Dreieinhalb Jahre nach der Gründung zählt das Team von Investigate Europe elf Journalisten und Journalistinnen aus neun Ländern und einen Geschäftsführer. Finanziert wird das Projekt von mehreren Stiftungen und durch Crowdfunding. Auf Dauer will sich Investigate Europe aber vorwiegend auf der Basis von Crowdfunding finanzieren, um möglichst unabhängig arbeiten zu können. Das Projekt „Secrets Of The Council“ hat vorerst nur eine auf drei Jahre befristete Finanzierung einer halben Korrespondentenstelle in Brüssel.

Wer das Projekt unterstützen will, der findet hier entsprechende Informationen.

* Bei den den konkreten Zahlen zum Abstimmungsverfahren im Rat hatte sich ein Fehler eingeschlichen. Der ist mittlerweile behoben worden. Wir bitten diesen Fehler zu entschuldigen.

Titelbild: European Council | Foto: European Council CC BY-NC-ND 2.0

CONSILIUM: Logo des EU-Rates CC BY-SA 2.0 (FlickR)

Auch ein Blog verursacht Ausgaben ...

… Wenn Ihnen / Euch Europa.blog gefällt, dann können Sie / könnt Ihr uns gerne auch finanziell unterstützen. Denn auch der Betrieb eines Blogs ist mit Kosten verbunden für Recherchen, Übersetzungen, technische Ausrüstung, etc. Eine einfache Möglichkeit uns mit einem kleinen einmaligen Betrag zu unterstützen gibt es hier:

Buy Me a Coffee at ko-fi.com

1850