Beitrag von Jürgen Klute

Auf Anregung von EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen startet am Europatag 2020 das Projekt Europäische Zukunftskonferenz. Mittlerweile haben die drei gesetzgebenden EU-Institutionen Stellung zu dem Projekt bezogen. Der folgende Beitrag skizziert die Positionen von Kommission und Rat. Othmar Karas erläutert zudem die Postion des Europäischen Parlaments.

Dass das Projekt der Europäischen Zukunftskonferenz (#CoFoE) am 9. Mai 2020, dem Europatag, startet, darüber sind sich Europäisches Parlament, Europäische Kommission und der Europäische Rat einig. Auch darüber, dass es ein – wie auch immer gestalteter – Dialog mit den BürgerInnen sein soll, besteht weitgehend Einigkeit. Wie aber die Konferenzen ablaufen sollen, welche Themen sie haben sollen und welches Ziel, darüber besteht bislang kein Konsens zwischen den drei gesetzgebenden Gremien der EU. Ein Blick auf die bisherigen schriftlichen Äußerungen der drei EU-Institutionen lässt den Eindruck entstehen, dass alle drei Institutionen unkoordiniert aneinander vorbei planen.

Die EU-Kommission

„Ich will, dass die Bürgerinnen und Bürger bei einer Konferenz zur Zukunft Europas zu Wort kommen, die 2020 beginnen und zwei Jahre laufen soll“, sagte EU-Kommissionspräsidenten Ursula von der Leyen bei der Vorstellung ihrer politischen Leitlinien vor dem Europäischen Parlament am 16. Juli 2019 in Straßburg. Zur Gestaltung der Zukunftskonferenz hat die EU-Kommission sich allerdings als letzte der drei EU-Institutionen geäußert.

In ihrer Mitteilung vom 22. Januar 2020 skizziert die Kommission mit groben Strichen, wie sie sich die Zukunftskonferenzen vorstellt. Zwei Themenbereichen schlägt die Kommission vor. Zum einen soll es um inhaltliche Fragen gehen: Um Klimawandel, Umweltprobleme, Wirtschaft, soziale Gerechtigkeit und Gleichheit, Digitalisierung, die Förderung europäischer Werte, die Stärkung der Stimme der EU in der Welt sowie um die Festigung der demokratischen Grundlagen der Union . Zum anderen soll es um demokratische Prozesse und institutionelle Fragen gehen, insbesondere um das Spitzenkandidaten-System und die länderübergreifenden Listen für die Wahlen zum Europäischen Parlament.

Der Text der Mitteilung hebt diese Themen hervor, in dem er sie konkret benennt, sagt aber nicht, dass diese Aufzählung abschließend ist. Andererseits enthält die Kommissionsmitteilung keine Hinweise darauf, dass – und ggf. wie – weitere Themen von BürgerInnen in die Debatte eingebracht werden könnten. Das lässt sich durchaus so interpretieren, dass die Kommission wenig geneigt ist, weitere Themen aufzunehmen, sondern dass sie sich auf die von ihr vorgeschlagenen Themen konzentrieren will. Käme es tatsächlich zu einer solchen thematischen Einschränkung, dürfte der Erfolg des Bürgerdialogs eng begrenzt bleiben.

Zum Ablauf der Konferenz und zur Frage der Beteiligung hat die Kommission bisher nur sehr vage Vorstellungen veröffentlicht. So heißt es in der Mitteilung vom 22. Januar: „Die Kommission betrachtet die Konferenz als Forum, dessen Ausgangs- und Orientierungspunkt die Bevölkerung ist, an dem also Bürgerinnen und Bürger aus allen Ecken der Union und nicht nur aus den Hauptstädten Europas teilnehmen können. Andere EU-Institutionen, die nationalen Parlamente, die Sozialpartner, regionale und lokale Behörden sowie die Zivilgesellschaft sind eingeladen, sich daran zu beteiligen. Eine mehrsprachige Online-Plattform wird die Transparenz der Debatte gewährleisten und eine breitere Beteiligung fördern. Die Kommission will, gemeinsam mit den anderen EU-Organen, so wirksam wie möglich dafür sorgen, dass die Ideen und Rückmeldungen der Bürgerinnen und Bürger in die Politikgestaltung der EU einfließen.“ Daraus bis zum 9. Mai 2020 ein funktionierendes auf eine Laufzeit von zwei Jahren angelegtes Projekt zu entwickeln, ist – vorsichtig formulier – ein ambitioniertes Ziel.

Der EU-Rat

Der Europäische Rat hatte sich bereits in seinen Schlussfolgerungen vom 12. Dezember 2019 zur Zukunftskonferenz geäußert. Allerdings nur in drei kurzen Absätzen unter „Sonstiges“. Große Bedeutung scheinen die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten der Zukunftskonferenz demnach nicht beizumessen. Zum Ablauf äußert der Rat sich gar nicht. Der Rat „ersucht den kroatischen Ratsvorsitz, an der Festlegung eines Standpunkts des Rates zu Inhalt, Umfang, Zusammensetzung und Arbeitsweise einer solchen Konferenz zu arbeiten und sich auf dieser Grundlage mit dem Europäischen Parlament und der Kommission ins Benehmen zu setzen.“ So heißt es in dem Ratspapier.

Inhaltlich will der Rat die Zukunftskonferenz auf die von ihm im Juni 2019 festgelegte strategische Agenda 2019-2024 festlegen. Mit anderen Worten: Aus Sicht des Rates sind sowohl institutionelle Fragen als auch von den BürgerInnen eingebrachte Themen unerwünscht.

Ansonsten ist dem Rat vor allem das interinstitutionelle Gleichgewicht wichtig und die Inklusion der EU-Mitgliedsländer. „Die EU-Organe und die Mitgliedstaaten, einschließlich ihrer Parlamente,“ so heißt es wörtlich im Ratspapier, „sollten gemeinsam die Verantwortung tragen.“ Den BürgerInnen bleibt nach Ratsvorstellungen nur die Rolle, für den Zeitraum des Projektes gelegentlich konsultiert zu werden und als Zielgruppe, der die strategische Agenda des Rates vermittelt werden sollte.

(Auszug aus den Rats-Schlussfolgerungen vom 12. Dezember 2019)

III. SONSTIGES

14. Der Europäische Rat hat die Idee einer Konferenz über die Zukunft Europas geprüft, die 2020 beginnen und 2022 enden soll. Er ersucht den kroatischen Ratsvorsitz, an der Festlegung eines Standpunkts des Rates zu Inhalt, Umfang, Zusammensetzung und Arbeitsweise einer solchen Konferenz zu arbeiten und sich auf dieser Grundlage mit dem Europäischen Parlament und der Kommission ins Benehmen zu setzen.

15. Der Europäische Rat weist darauf hin, dass es vorrangig darum gehen sollte, die im Juni vereinbarte Strategische Agenda umzusetzen und konkrete Ergebnisse zum Nutzen unserer Bürgerinnen und Bürger zu erzielen. Die Konferenz sollte zur mittel- und langfristigen Entwicklung unserer Politik beitragen, damit wir aktuelle und künftige Herausforderungen besser angehen können.

16. Die Konferenz sollte auf den in den letzten zwei Jahren erfolgreich geführten Bürgerdialogen aufbauen, und für ihre gesamte Dauer sollte eine umfassende Konsultation der Bürgerinnen und Bürger vorgesehen werden. Der Rat, das Europäische Parlament und die Kommission müssen unter uneingeschränkter Achtung des interinstitutionellen Gleichgewichts und ihrer in den Verträgen festgelegten jeweiligen Aufgaben einbezogen werden. Der Europäische Rat unterstreicht, dass es sich um einen inklusiven Prozess handeln muss, an dem alle Mitgliedstaaten gleichermaßen beteiligt sind. Die EU-Organe und die Mitgliedstaaten, einschließlich ihrer Parlamente, sollten gemeinsam die Verantwortung tragen.

Das Europäische Parlament

Obgleich die Initiative zum Projekt der Zukunftskonferenzen nicht vom Europäischen Parlament ausging, hat sich das EP am intensivsten mit diesem Projekt befasst.

Bereits am 4. Dezember 2019 hat der Ausschusses für konstitutionelle Fragen des Europäischen Parlaments (AFCO) eine eintägige Anhörung mit Fachleuten und PolitikerInnen zu den Zukunftskonferenzen durchgeführt (mehr dazu hier).

Am 15. Januar 2020 hat das EP dann eine umfassende und detaillierte Entschließung zum Standpunkt des Europäischen Parlaments zur Konferenz über die Zukunft Europas angenommen. Diese intensive Befassung mit dem Projekt Zukunftskonferenz trägt der Rolle des Parlaments als direkt gewählter BürgerInnenkammer Rechnung.

Othmar Karas, seit 1999 Mitglied des Europäischen Parlaments und als einer seiner Vizepräsidenten u.a. zuständig für Kommunikation, Informationspolitik sowie für Beziehungen zu Presse und Bürgern, hat den Standpunkt des EP zu den Zukunftskonferenzen in einem Gespräch mit dem Autor dieses Beitrags erläutert.

Karas verwies zunächst auf die hohe Bedeutung einer guten Kommunikationsstrategie. Das habe sich bei der Europawahl 2019 eindeutig gezeigt. Das EP habe 93 Zielgruppen definiert gehabt, die in besonderer Weise vor der Wahl im Mai 2019 angesprochen worden seien. Die Wahlbeteiligung habe bei diesen Zielgruppen im Schnitt acht Prozentpunkte höher gelegen als die Wahlbeteiligung insgesamt.

Vor diesem Hintergrund sieht Othmar Karas eine große Chance in den Zukunftskonferenzen. Allerdings auch ein Risiko: Bekämen die BürgerInnen den Eindruck, nicht ernst genommen zu werden im Rahmen der Zukunftskonferenzen, dann drohe eine weiteren Erosion der EU, warnt Karas.

Deshalb hält das Europaparlament es für nötig, dass nicht nur von der EU vorgegebene Themen diskutiert werden. Vielmehr, betont Karas, müssen auch BürgerInnen ihre Themen auf die Tagesordnung setzen können.

Othmar-Karas

Man könne die Zukunftskonferenzen mit einigen Auftaktkonferenzen eröffnen, auf denen zunächst die von der Kommission benannten Themen verhandelt werden. Dann müsse aber eine Phase kommen, wo den Bürgerinnen und Bürgern zugehört werde. Offensichtlich gibt es Befürchtungen, dass damit eine Bühne für EU-Gegner geschaffen werden könnte. Mit einer guten Moderation lässt sich dieses Risiko aber eingrenzen, ist Karas überzeugt.

Wichtig sei eine Phase des Zuhören, so Karas weiter, weil viele BürgerInnen – das zeigen z.B. Umfragen von Eurostat – Erwartungen an die EU haben, denen die EU aufgrund ihrer heutigen Zuständigkeiten gar nicht entsprechen kann. Das den BürgerInnen zu erklären und ihnen auch zu erklären, welcher Änderungen es bedarf, um die Kompetenzen der EU entsprechend auszuweiten, sei von zentraler Bedeutung.

Deshalb müsse das Projekt Zukunftskonferenz aus Sicht des Parlaments als offener Prozess angelegt werden. Im Wortlaut heißt es in der Parlamentsentschließung:

4. [Das Europäische Parlament] ist der Ansicht, dass die Beteiligung der Bürger an der Konferenz so gestaltet werden sollte, dass die Vielfalt unserer Gesellschaften umfassend abgebildet wird; ist der Ansicht, dass Konsultationen unter Nutzung der effizientesten, innovativsten und geeignetsten Plattformen einschließlich Online-Instrumenten organisiert werden und alle Teile der EU erreichen sollten, damit jeder Bürger zu Wort kommen kann, solange die Konferenz läuft; ist der Ansicht, dass es ein wesentlicher Faktor für die langfristigen Auswirkungen der Konferenz sein wird, die Mitwirkung junger Menschen sicherzustellen;

5. betont, dass es sich bei der Konferenz um einen offenen und transparenten Prozess handeln sollte, bei dem gegenüber den Bürgern und Interessenträgern ein inklusiver, partizipativer und ausgewogener Ansatz verfolgt wird; betont, dass die Einbeziehung der Bürger, der organisierten Zivilgesellschaft und einer Reihe von Interessenträgern auf europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Ebene das Schlüsselelement dieses innovativen und originellen Prozesses sein sollte;

Offener Prozess bedeute dabei auch, ergänzt Karas, dass am Ende des auf zwei Jahre angelegten Konferenzprozesses die Möglichkeit besteht, Schlussfolgerungen zu ziehen, die auch Änderungen und Reformen der EU-Verträge umfassen und die den Zukunftskongresse in einen anschließenden Verfassungskonvent münden lassen.

Karas ist überzeugt davon, dass das Projekt Zukunftskonferenz nur dann gelingen wird, wenn die BürgerInnen am Ende sehen und erfahren, dass ihre Vorschläge aufgenommen werden und das die Konferenzen zu politischen Verbesserungen für sie führen.

Die Konferenzen als offenen Prozess zu gestalten, legt sich auch aus einem anderen Grunde nahe. Die bis zum Start am 9. Mai 2020 verbleibende Zeit ist äußerst knapp, zumal es zwischen den EU-Institutionen bisher unterschiedliche Vorstellungen vom Inhalt und vom Ablauf der Zukunftskonferenzen gibt. Ein offener Prozess bietet ausreichend Flexibilität, um damit umzugehen.

Das Europaparlament hat zwei Säulen für die Konferenz vorgeschlagen. Auf der einen Seite Bürgerforen (teils auch als Agora bezeichnet) und auch Jugendforen. In ihnen sollen VertreterInnen aller EU-Mitgliedsstaaten eingebunden sein. Die Auswahl soll nach dem Vorschlag des Parlaments nach dem Zufallsprinzip erfolgen. „Sie teilnehmenden Bürger [sollen] unter allen EU-Bürgern von unabhängigen Einrichtungen in den Mitgliedstaaten nach dem Zufallsprinzip nach den oben genannten Kriterien ausgewählt werden“ (mehr zu diesem Thema hier). Nach dem EP-Papier sollen die Bürgerforen Bürgerinnen und Bürgern vorbehalten sein. „Mandatsträger, hochrangige Regierungsvertreter und Vertreter beruflicher Interessen“ sollen demnach ausdrücklich von den Bürgerforen ausgeschlossen sein.

Auf der anderen Seite sieht der Parlamentsvorschlag eine Plenarversammlung vor, in der Vertreter des EP, der Kommission, des Rate, der nationalen Parlamente und Sozialpartner sitzen sollen. Die Plenarversammlung soll zweimal pro Halbjahr tagen und am Ende des Prozesses die Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Zukunftskonferenz zusammenfassen und veröffentlichen.

Die Parlamentsentschließung enthält weiterhin Empfehlungen für die Häufigkeit und Anzahl von Foren (einschließlich Vorschläge zur Erstattung von Kosten für die Teilnehmenden). In einem Zeitraum von zwei Jahren lässt sich allerdings nur eine begrenzte Zahl von Foren auf europäischer Ebene organisieren. Die Reichweite der Zukunftskonferenz bleibt damit – trotz vorgesehener ergänzender Internetplattformen – recht begrenzt.

Um die Reichweite der Zukunftskonferenz auszuweiten, hat Othmar Karas noch einen persönlichen Vorschlag. Ginge es nach ihm, dann sollten alle Europaabgeordneten in ihren Wahlkreisen kleine Zukunftskonferenzen durchführen. Auch ehemalige Abgeordnete könnten dafür gewonnen werden, so Karas. Außerdem sind im Ausschuss der Regionen bei der EU (AdR) VertreterInnen aller Regionen und Kommunalverbände aus der EU vertreten – darunter auch viele BürgermeisterInnen. Eigentlich müssten sich über den AdR auch die Regionen und Kommunen als Akteure der Zukunftskonferenz mobilisieren lassen. Dann könnten auf kommunaler und regionaler Ebene zusätzlich Zukunftskonferenzen stattfinden.

So betrachtet hat das Projekt Zukunftskonferenzen ein beachtliches Potential. Die Zukunftskonferenz könnte grundsätzlich auch die Tür für die Einrichtung eines permanenten Bürgerdialogs auf EU-Ebene öffnen, wie ihn Claus Leggewie und Patrizia Nanz in ihrem 2016 erschienen Band „Die Konsultative“ anregen und wie er mittlerweile vom Parlament der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens in 2019 eingeführt wurde.

Des Weiteren böten die Zukunftskonferenzen neben den politischen Diskussionen auch die Möglichkeit, die klassische EU-Erzählung, die auf der Konfliktgeschichte der sechs Gründungsmitglieder basiert, auszuweiten, um die teils recht unterschiedlichen (Konflikt-)Geschichten der mittel-, ost- und südeuropäischen EU-Mitgliedsländer in die EU-Erzählung einzubinden.

Die für einen Erfolg der Zukunftskonferenzen zu überwindenden Hürden sind allerdings zahlreich und hoch. Die erste ist die knappe Zeit zur Abstimmung und Organisation. Eine weitere ist die Haltung des Rates, nicht über institutionelle Fragen reden zu wollen. Der EU-Rat stellt jedoch seit Jahren das Kernproblem einer sinnvollen und nötigen Weiterentwicklung der EU dar, da er alle Anläufe dazu seitens der Kommission und des Parlaments abblockt. Ein weiteres zentrales Problem – und Demokratiedefizit – ist die Intransparenz der Arbeit im EU-Rat.

Allerdings hat Investigate Europe kürzlich ein Projekt gestartet, dass sich für zwei bis drei Jahre intensiv mit dem Demokratie-Defizit EU-Rat beschäftigt (mehr dazu hier: Die Geheimnisse des EU-Rates). Vielleicht gelingt Investigate Europe – parallel zu dem Projekt EU-Zukunftskonferenz – den öffentlichen politischen Druck auf den Rat soweit zu erhöhen, dass der Rat sich für die nötigen institutionelle Reformen öffnet.

Ein weiterer Punkt ist die Einbindung zivilgesellschaftlicher Organisationen. Das Europaparlament zeigt sich in seiner Entschließung durchaus offen dafür. Mittlerweile gibt es auch einige entsprechende Vorschläge (siehe die Grafiken in der rechten Spalte). Die Berücksichtigung und Einbindung dieser Beiträge beschleunigt den Prozess nicht gerade und mach ihn auch nicht einfacher. Dennoch wäre es fatal, diese Vorschläge unberücksichtigt zu lassen.

Die entscheidende Frage ist allerdings, ob das Europäische Parlament sich mit seinen detaillierten und BürgerInnen orientierten Vorschlägen gegenüber der EU-Kommission und vor allem gegenüber dem EU-Rat durchsetzen kann.

Dominik Hierlemann, Bertelsmann Foundation (2019): Policy brief

Project “I choose Europe“ (2020): Guide for the simulation exercise